導  讀

“第三屆中國衛生健康服務體系創新高峰論壇”于2024年5月31日通過線下+線上直播的方式成功舉辦。在本次論壇上正式發布了《2023中國衛生健康服務體系創新案例集》。本項目由中國健康促進基金會、北京康盟慈善基金會、中關村卓益慢病防治科技創新研究院、北京全齡社區健康促進中心共同發起，艾社康團隊完成案例集的整理和撰寫。旨在通過記錄2023年我國衛生服務相關政策的發布情況以及衛生服務體系建設取得的進展，梳理近年來衛生服務領域涌現的部分創新實踐案例，為推動優質高效的整合型衛生服務體系建設和轉型提供參考

背 景

自2023年1月8日起，我國對新冠病毒感染的管理方式由“乙類甲管”調整為“乙類乙管”；2月23日，國務院聯防聯控機制舉辦新聞發布會，宣布疫情在我國已經基本結束。2023年5月5日，世界衛生組織（WHO）宣布新冠疫情不再構成“國際關注的突發公共衛生事件”。隨著疫情防控進入新的常態化階段，社會生活的各個方面都在逐漸回到正軌。三年的持續抗疫展現了現有衛生服務體系的韌性和有效性，但也暴露出了許多的不足，更重要的是為我們提供了一個深入反思和主動調整的契機，使我們有機會重新審視和解決衛生服務體系中存在的問題和不足，及時調整和優化改革的方向與措施。

黨的二十大報告中，總書記對衛生服務體系的發展提出了明確的要求：“促進優質醫療資源擴容和區域均衡布局，堅持預防為主，加強重大慢性病健康管理，提高基層防病治病和健康管理能力。深化以公益性為導向的公立醫院改革，規范民營醫院發展。發展壯大醫療衛生隊伍，把工作重點放在農村和社區。創新醫防協同、醫防融合機制，健全公共衛生體系，提高重大疫情早發現能力，加強重大疫情防控救治體系和應急能力建設，有效遏制重大傳染性疾病傳播。”政策的導向與現實的需求都明確地告訴我們，完善衛生服務體系的任務還遠未完成。我們現在仍然還只是站在一個新的起點，一個重新認識和討論如何加強和完善衛生服務體系、進一步推進衛生服務體系改革與完善的新起點。

正是基于這樣的認識，艾社康繼2021年12月與2022年12月之后，第三次撰寫并發布了《中國衛生健康服務體系創新案例集》，與之前兩次以回顧為起點有所不同，此次案例集把反思作為報告的切入點，對衛生服務體系所面臨的內外部挑戰進行了總結，并重新審視了建立完善整合型衛生服務體系的必要性，在反思與審視之后，再對2023年衛生體系發展與改革的脈絡進行了梳理，并以醫聯體為重點整理了部分創新實踐案例，希望可以為我國衛生服務體系的發展提供參考。

對衛生服務體系的反思

新冠疫情的爆發讓我們對當前衛生服務體系所面臨的環境有了更加切身和直接的感受，我們看到了醫護人員的辛勤付出、醫療資源的緊缺、以及衛生服務體系應對能力的不足，也應該注意到人口老齡化加劇、健康素養有待提高、公共衛生應急體系不完善等帶來的問題。這些來自衛生服務供需端的諸多壓力與挑戰，促使我們繼續加速尋求有效的解決之道，以提升衛生服務的質量和效率，保障人民群眾的健康和安全。

從外部視角來看，衛生服務體系所面臨的挑戰主要來自于衛生服務的需求端。慢性非傳染性疾病的高發、傳染性疾病的突發、人口老齡化的加劇、人口的頻繁流動以及人群健康素養和健康意識的不足，都在不同程度地影響著衛生服務需求，時刻提醒我們衛生服務的供給體系需要適時地調整，以適應需求的變化。

而從內部視角來看，衛生服務體系自身尚存在待解決的短板和難題，直接影響著衛生服務的質量和效率。這些內部短板突出表現為醫療衛生資源的不充分與不均衡、慢性病管理與一體化服務的缺失，以及公共衛生應急體系的不完善。

重新審視整合型衛生服務體系

面對這些挑戰，報告強調了整合型衛生服務體系的重要性和必要性。盡管世界各國對于整合型衛生服務并無統一的定義，實踐過程中對其內涵也缺少穩定、一致的理解，但整合型衛生服務的理念已經成為全球衛生服務體系改革的共識，并且其內涵大致呈現出在從單維度向多維度拓展的趨勢，整合的范圍不再局限于醫療系統內部，而是拓展至包括醫學教育、職業乃至住房等領域，目的是確保人們在不同級別、不同醫療機構獲得全生命周期的健康服務。

整合型衛生服務通過優化資源配置、改善服務流程、提升服務質量，實現公共衛生、預防保健、診斷、治療和康復服務等多個層面和環節的有機結合和無縫對接。對于我國衛生服務體系的發展至關重要：

提高資源利用效率：通過服務整合，更有效地利用醫療衛生資源，減少重復建設和資源浪費，尤其是在人口密集、資源緊張的地區。

改善醫療服務質量和可及性：提供連續性和一體化的醫療服務，有助于提高醫療服務質量，降低患者治療的時間和經濟成本，增加醫療服務的可及性。

促進公共衛生與預防保健：強調預防為主，將公共衛生服務與臨床醫療服務緊密結合，有助于提升整個社會的健康水平和預防疾病的能力。

滿足多樣化健康需求：能夠提供更加個性化、多元化的服務，滿足不同人群的健康需求，適應居民健康意識提高和健康需求多樣化的趨勢。

支撐健康中國戰略實施：通過推動健康服務模式的轉變和健康產業的協同發展，為構建全民健康保障體系和促進全社會共同參與健康中國建設提供強有力的支撐。

2023年衛生政策回顧

2021年7月，國家發展改革委、國家衛生健康委、國家中醫藥管理局以及國家疾病預防控制局聯合發布《“十四五”優質高效醫療衛生服務體系建設實施方案》，提出到2025年，要基本建成體系完整、布局合理、分工明確、功能互補、密切協作、運行高效、富有韌性的優質高效整合型醫療衛生服務體系。

立足疫情后的新發展階段，我國醫療衛生服務體系建設雖然取得了顯著成績，但發展不平衡、不充分的問題仍然比較突出，與人民群眾的健康需要和高質量發展要求仍有一定差距。2023年3月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步完善醫療衛生服務體系的意見》，再次重申了衛生服務體系建設的階段目標：

到2025年，醫療衛生服務體系進一步健全，資源配置和服務均衡性逐步提高，重大疾病防控、救治和應急處置能力明顯增強，中西醫發展更加協調，有序就醫和診療體系建設取得積極成效。

到2035年，形成與基本實現社會主義現代化相適應，體系完整、分工明確、功能互補、連續協同、運行高效、富有韌性的整合型醫療衛生服務體系，醫療衛生服務公平性、可及性和優質服務供給能力明顯增強，促進人民群眾健康水平顯著提升。

相比2021年提出的階段目標，新文件將整體目標達成的時間延后至2035年，并在表述上將“密切協作”替換為“連續協同”。這兩個概念雖有相似之處，都指不同部門或機構之間的合作和支持，但也有明顯的差異：協作指在同一時間點由不同主體通過多種方式來完成一項任務 ，而連續協同指的是在整個項目發展過程中各主體在不同時間點進行合作；協作是一個提前定義的過程，需要更多的計劃和計算，而連續協同是一個動態過程，需要更多主動性和靈活性。新冠疫情這樣的突發事件恰恰對衛生服務體系的靈活性和應變能力提出了更高要求，因此對衛生服務體系建設的目標也相應地進行了調整。

在建立完善整合性醫療衛生服務體系的目標指引下，2023年，衛生相關的政策發布頻繁，報告從中選擇了五個角度進行了詳細的論述：

聚焦醫療資源的不均衡，增強鄉村衛生服務能力。中央“一號文”、《關于進一步深化改革促進鄉村醫療衛生體系健康發展的意見》等高規格文件的發布，從服務能力的要求、鄉村/基層衛生人才待遇的保障等方面提出要求，將鄉村衛生服務體系建設的重要性提升到了新的高度。

以醫療聯合體為抓手，促進分級診療制度落地。六部門聯合印發《緊密型城市醫療集團建設試點工作方案》，要求在每個省份選擇2-3個設區的市，在2023年上半年，完成緊密型城市醫療集團網格化布局；到2023年底，基本形成系統集成的配套政策，推動緊密型城市醫療集團建設發展的體制機制取得新突破。從2017年醫聯體建設的頂層設計出爐，到2019年啟動緊密型縣域醫共體建設試點，在經歷了6年的嘗試探索之后，目前無論從功能定位，還是實際效果來看，醫聯體、醫共體都已經成為我國落實分級診療的重要載體，以及構建整合型衛生服務體系最主要的呈現形式。

推進國家醫學中心和區域醫療中心建設，引領行業發展。2022年年末，國家衛健委印發了試行版的國家醫學中心和國家區域醫療中心管理辦法 ，從功能定位、組織架構、設置流程、考核評價等方面對“雙中心”的管理提出了具體的要求。意味著自2017年出臺頂層規劃（《“十三五”國家醫學中心及國家區域醫療中心設置規劃》）、到2019年啟動實施（《國家醫學中心和國家區域醫療中心設置實施方案》），再到2022年4月推廣擴面（《關于印發有序擴大國家區域醫療中心建設工作方案的通知》）之后， “雙中心”的建設工作進入了統籌管理的新階段。

強化醫療質量管理和專科建設，增加優質服務供給。國家衛健委發布《全面提升醫療質量行動計劃（2023-2025年）》，在全國二級以上醫療機構開展為期三年的全面提升醫療質量行動，并從基礎質量安全管理、關鍵環節和行為管理、質量安全管理體系建設等維度提出了28項具體措施和5個專項行動。之后分別細化了兩個專項的行動方案——《手術質量安全提升行動方案（2023-2025年）》 和《患者安全專項行動方案（2023-2025年）》。與此同時，《醫療質量控制中心管理規定》的發布對醫療質量控制的科學化、專業化和精細化程度也有了更高的要求。

穩步提升醫療信息化水平，為衛生服務提供全面支持。2023年的衛生政策覆蓋了資源下沉、均衡布局、醫療質量、患者安全等諸多領域，但所有環節的政策往往都伴隨強調了信息化的支撐作用。首先三級醫院的評審細則中，各地都將電子病歷達到4級以上前置要求。國家血液病醫學中心和國家血液病區域醫療中心的設置標準要求電子病歷系統應用水平分級評價達到五級，信息平臺建設達到醫院信息互聯互通標準化成熟度測評四級甲等。《醫療監督執法工作規范（試行）》提出應當利用信息化技術、大數據等手段創新監督執法模式，提高監督執法效率和質量。《鄉鎮衛生院服務能力評價指南（2023版）》和《社區衛生服務中心服務能力評價指南（2023版）》中也納入了信息化相關的評價指標，強調了數字化管理、信息化技術支持等。同時，《質量強國建設綱要》和《醫療質量控制中心管理規定》也對信息化工作提出了相應的要求。

創新案例

在對創新案例進行篩選和整理時，我們基于這樣一個判斷：各種形式的醫療聯合體已經成為我國整合型衛生服務體系最主要的表現方式，因此選擇了較多的醫聯體作為典型案例予以呈現。盡管并未延續之前案例集中的“一個核心”、“兩個重點”和“兩個支撐”的分類框架，但“以人為本”、“整合服務”、“主動管理”、“籌資機制”、“信息化”這些概念仍然在所有的案例中都有所體現。例如浙江省長興縣通過與浙江大學醫學院附屬第二醫院合作，建立緊密型醫聯體，實現了縣域內醫療資源的高效整合和優質服務的下沉。通過構建“1+1+8”的醫療系統，縣鄉村三級醫療機構形成了高效協作的醫療共同體，提升了基層醫療服務能力。天津市通過與微醫集團合作，建立了覆蓋全市的數字健共體。通過“四朵云”平臺（云管理、云服務、云藥房、云檢查），實現了基層醫療機構的數字化、集約化管理，提升了醫療資源的利用效率和服務質量。特別是通過人工智能技術的應用，提高了基層醫生的診療水平和健康管理能力。南寧市第一人民醫院通過建立遠程心電及影像診斷醫療協作網，與基層醫療機構建立了密切的合作關系，解決基層醫療機構診斷設備不足、專業人才匱乏的問題，讓偏遠地區的居民也有機會獲得及時準確的診斷服務。

除醫聯體相關案例之外，還有一些案例重點關注各類衛生服務的提供方在服務供給方面的創新嘗試，分別在公立醫院改革以及社會力量參與兩個分類中一一介紹。

發展建議

案例集在最后也提出了一些衛生服務體系發展的建議。首先建議從頂層設計的角度，擴大整合型衛生服務體系的范疇，在推動公共衛生、疾病預防、診療和康復等服務在縱向鏈條上協同的同時，也鼓勵對服務內容進行橫向擴展，例如將青少年心理疾病預防服務與校園安全、家庭環境等結合，與老年慢性病患者護理康復服務與住房條件、養老設施等結合。并且針對衛生資源的地區差異，明確整合型衛生服務體系的不同發展階段，為每個階段制定具體的實施內容和目標，增強政策的針對性和可操作性。

其次，鑒于醫聯體是整合型衛生服務體系的核心組成部分，建議建立一套全面的評價體系，涵蓋醫療服務質量、病患滿意度、經濟效益、醫療資源利用效率等方面，并根據實施情況進行動態調整。并建立全國性的醫聯體數據庫，記錄各地實施效果、創新實踐和挑戰，通過定期政策評估和研討分享優秀案例與經驗，使創新成果可推廣、可復制。

再次，針對復雜疾病，建議建立完整的疾病管理機制，形成一體化診療服務流程，包括電子健康檔案、定期隨訪等。首診醫生或家庭醫生作為患者健康管理的協調者，整合診療信息和健康數據，統籌跟進患者情況。在醫療機構內部及醫聯體系統內加強跨科室協作，推廣多學科團隊（MDT）診療模式，提高患者就醫便利性和連續性，減少入院次數，降低費用。

此外，建議政府、醫療機構和社會組織系統識別和評估特殊群體（如老年人、婦女、兒童、罕見病患者等）的健康需求，開發并實施針對性的醫療及支持服務。加強衛生、教育、司法、社會保障等部門的協作，共同提升相關群體的醫療質量與生活水平。

最后，建議提升對社會心理服務和認知友好環境建設的重視，動員社會力量參與支持體系建設。提高相關醫療服務的可及性，早期發現疾病隱患并進行干預，塑造利于患者康復的社會環境和照護者支持體系。鼓勵志愿者團體、非政府組織及專業機構提供必要的關懷和支持，改善患者生活和治療環境。